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| 我国的劳动就业与税收优惠 |
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如何扩大就业、缓解就业压力是我国未来必须面对的重大社会经济命题。税收作为国家调节经济的重要手段，应当在促进就业方面有所作为。本文认为，税收促进就业应当作为一个基本政策目标对待，适当调整鼓励就业优惠政策的覆盖面，最大限度地发挥其应有的作用。
一、我国劳动就业的基本情况
受多种因素的综合影响，我国劳动就业具有以下特征：第一，劳动力供给绝对大于需求，就业压力巨大，不同劳动者就业选择余地越来越小，权利保障较为困难。2000年末，国企下岗未实现再就业的人数为410万，非国有企业下岗职工约200万人，城镇登记失业率已达4%，约710万人；至少有1亿以上的农村富余劳动力需要向非农产业和城镇转移；满足总的就业需求大约需要每年新增2 300万以上的城镇就业岗位。然而按照7％～8％的经济增长速度计算，每年可能提供的非农就业岗位约在800万～1 000万之间。这就是说，我国劳动力供给绝对大于需求的局面在很长时间内都无法改变，并成为社会经济发展的一个重要掣肘因素。第二，劳动力供需结构发生明显变化。首先，在信息技术和生物技术革命推动下，制造业和农业的科技含量和技术水平不断提升，产业结构升级，就业弹性下降，但同时对第三产业的需求迅速扩张，使其逐渐成为吸纳就业的主要方面。其次，区域发展的不均衡使广东等沿海经济发达省份的就业吸纳能力明显高于内地不发达省份，特别是老工业基地，每年民工潮由内地向沿海的跨省大规模流动是对此最好的注解。这一点还可以从统计数据中得到佐证。2000年末，辽宁、吉林、黑龙江、湖南、湖北5省下岗职工人数占全国下岗职工总人数的45．7％，而青海省下岗职工占全国下岗职工总人数的20．4％，为全国最高。沿海省份就业压力小主要是因为经济的强劲增长拉动了对劳动力的需求，其中外资企业和私营企业成为吸纳劳动力就业最具活力的部分。此外，商品和劳动力的出口日益成为影响整个国家或某一地区劳动力基本吸纳能力的重要因素。相比之下，某些内地省份下岗失业率偏高，并非是其劳动力供给高于其他地区，而是经济发展速度相对较慢带来的就业吸纳能力增长停滞或下降。再次，从劳动力供求的人员结构上看，无劳动技能和低劳动技能的劳动力严重过剩。中高技能的劳动力却存在结构上的不足。由于技术分工越来越细，人力资本成本加大，技术教育体系不够完善等原因，劳动岗位转换存在一定障碍，摩擦性失业、周期性失业占有的比例有所增大。其结果不仅是部分劳动力无法就业，而且会影响到一些行业的健康发展，降低国民经济发展速度，反过来对就业造成更多的负面影响。第三，由于失业的冲击，城镇中的弱势群体人数增加，其再就业比例低，质量差，生活贫困，对政府和社会形成的压力正在逐步放大，迫切需要强有力的社会保障体系和社会救助体系的帮助。第四，城乡劳动市场的分割已被打破，但是阻碍劳动力合理流动的政策性和制度性因素仍然残存。如一些地方在户籍、子女就学、劳动保障方面人为设置一些障碍。第五，经过几年的改革，第二和第三产业的隐性失业已经下降到较低的水平，但是第一产业和机关事业单位仍然存有数量较大的隐性失业。
二、现行鼓励就业税收优惠政策及其评价
(一)主要政策
客观地评价，应当说现行税收制度在一定程度上体现了国家就业政策，注意以减免税的方式鼓励就业，包括对某些第三产业减免营业税，对中小企业征收企业所得税并实行低税率等。特别是自2002年中共中央、国务院发出《关于进一步做好下岗失业人员再就业工作的通知》以来，国家税务总局出台了一系列新的鼓励就业税收政策，具体内容包括：
1．下岗失业人员从事个体经营(建筑业、娱乐业以及广告业、桑拿、按摩、网吧、氧吧除外)，3年内免征营业税、城市维护建设税、教育费附加和个人所得税。
2．从事商品零售兼营批发业务的商业零售企业和服务型企业(广告业、桑拿、按摩、网吧、氧吧除外)，凡当年新招用下岗失业人员达到职工总数30％以上，并签订3年以上期限劳动合同的，经认定核准，3年内免征企业所得税、城市维护建设税和教育费附加。对符合上述条件的新办商贸企业，3年内减征30％的企业所得税。
3．企业安排下岗职工占其总人数60%以上的，免征营业税3年；新办的劳动就业服务企业，当年安置待业人员超过企业从业人员总数60%以上的，免征企业所得税3年，免税期满后，当年新安置待业人员占企业原从业人员总数30％以上的，减半征收企业所得税3年；民政部门举办的福利工厂和街道办的非中途转办的社会福利生产单位，凡安置”四残”人员占生产总人数35％以上的，免征企业所得税，比例超过1O%未达到35％的，减半征收企业所得税。
4．从事商品零售兼营批发业务的商业零售企业，凡安置下岗失业人员并签订3年以上期限劳动合同的，经认定核准，在2005年底以前每安置一名下岗失业人员可以从企业应缴纳的企业所得税中每年扣减2 000元，当年扣减不足的结转至下一年继续扣减，扣减年限截至2005年底。
5．将增值税和营业税的起征点提高：销售货物提高到每月2 000元～5 000元，提供劳务提高到每月1 500元～3 000元，按次销售的提高到每次(日)1 50元～200元。营业税每月营业额提高到1 000元～5 000元，每次纳税的起征点提高到每次(日)100元。
(二)评价
从这些政策实施的效果来看，对增加就业起到了一定的作用。但是，现行税制鼓励就业的政策确实还存在一些问题，概括起来主要是：
1．没有将鼓励就业作为一个基本的税收政策目标来对待，因而没有明确的指导思想，未形成相互协调、相互配合的政策体系。这一点从历次税制改革的理论与实务准备及相关税种的立法精神中极少提到就业问题就能够得到旁证。鼓励就业的税收规定都不是税制改革时统一制定的，而是为配合其他政策实施陆续出台的，因此系统性、协调性较差也就在所难免。有些政策虽然有益于减缓就业压力，但其出发点并非是为扩大就业，如对幼儿园、托儿所等免征营业税即是如此。
2．与前一个问题相联系，现行税制鼓励就业的政策是一些具体规定的集合，鼓励的重点是什么仍然较为模糊，政策导向性不明显。对如何解决下岗失业人员再就业问题考虑的较多，而对如何通过经济结构调整扩大就业容量考虑的较少。税收鼓励就业的层次还比较低。
3．税收鼓励就业的政策是围绕着城镇弱势群体展开的，这无疑非常必要，但是从总体上看，其覆盖面过窄。首先，享受优惠的企业主要限于服务性商业企业；其次，减免税收主要限于企业所得税；再次，优惠的形式仅限于减税、免税；最后，申报手续过于繁琐，使一些符合条件的纳税人不能及时获得优惠。税收鼓励就业的作用不能得到充分发挥。
4．企业整体税费负担偏重，增加劳动用工的内在需求相对下降，加之科技进步、资本有机构成提高、产业结构升级的综合影响．就业弹性不断下降。
5．缺乏对再就业培训和职业技术教育的税收优惠。而再就业培训和职业技术教育的缺位，使城镇弱势群体再就业困难，再就业后重新失业的比率上升。
6．现行税制结构中有一些不利于就业的规定，如个人所得税边际税率过高．由于受管理能力的限制，税负更多地落在普通劳动者身上，对基础教育和技术教育没有税前专项扣除；企业所得税的税前专项扣除不充分，如工资不能全额扣除，符合条件的捐赠只能扣除应纳税所得额的3％；社会保障税未能进入立法程序，其对就业的稳定作用不能很好发挥等。
7．使用的税收政策手段单一。提到税收鼓励就业，似乎只能是减税、免税，而在有些情况下更加有效的税前扣除、税收抵免、加速折旧、提取准备金制度、延期纳税等措施却极少使用，限制了税收鼓励就业的空间，未能收到各项税收政策配合使用所能达到的最优效果。
三、若干政策建议
(一)将鼓励增加就业作为税制设计的一个基本政策目标来对待
与国家鼓励增加就业的基本社会经济政策相适应，将鼓励增加就业提升为税制设计特别是税收优惠的基本政策目标看待，便于统筹安排税收鼓励就业的政策体系，目前应进行较为充分的理论与实务研究，形成相对系统、完整的制度与政策体系。
(二)配合稳健财政政策等宏观经济政策的实施，促进经济的长期稳定增长
经济增长是增加就业最有力的推动因素，如果经济增长停滞，对就业将是致命的打击。尽管由于技术进步、资本有机构成提高、产业结构升级等原因，就业弹性不断下降，但从总体上看，经济增长与就业还是正相关，所以运用税收手段促进经济长期稳定增长，降低企业税负，鼓励企业增加用工，就是从整体上促进就业的增加。适度进行结构性减税，降低宏观税负水平，刺激投资和消费的适度增长；进一步推进税费改革，将税费综合起来考虑降低企业的实际负担；加大税收对科技进步的鼓励范围与力度；通过税制和税负结构调整，推动经济结构合理调整；以“两税合一”为契机，促进外商投资规模的进一步扩大和投资结构的提升。
(三)明确范围，适度扩大税收鼓励就业政策的覆盖面
任何一方面的税收优惠政策都应当有适度的覆盖面。这个覆盖面过宽或过窄，都不能使既定的税收优惠政策得到最有效的发挥。照此思路分析现有的税收鼓励就业政策，显然需要扩大鼓励的范围。我们认为，税收鼓励就业的范围应当界定在就业容量大的劳动密集型中小企业，只要是在此范围内的企业，吸纳就业人数超过规定的数量或比例，就应当享受相应的税收优惠。其中,几个鼓励的重点是第三产业中就业容量大的社会服务、电信、金融保险等行业、城市弱势群体的就业与再就业，就业培训与职业技术教育。除此之外，其他税收政策待遇上的差别大部分应当取消，也不应当承载更多的其他政策目标。
(四)具体建议
1．对现行企业所得税中小企业适用税率的考核指标除了利润水平外，还应当加上考核企业规模的其他指标(如销售额等)，以确保享受低税率的确为中小企业。对增值税小规模工业企业征收率降至4％，小规模商业企业征收率降至3％。按照吸纳就业人数兑现奖励政策。
2.对符合条件的中小企业按吸纳就业人数,每人可减征企业所得税1 000元。
3.保留现有营业税、增值税起征点的规定。
4．提高个人所得税的费用扣除额，允许企业工资按照实际发生数在所得税前列支。
5．对安置下岗职工人数达到规定标准的企业，再投资额免征企业所得税。
6．重构再就业培训和职业技术教育体系，对符合条件的培训教育机构免征企业所得税与营业税。
(五)征收社会保障税
较之收费，社会保障税覆盖面大。应对支付危机的能力较强，有利于提高社会保障制度的保证程度；其权威性强，征收更有力度,征收成本低,能够为社会保障提供更为稳定、充足的资金支持。这样一来，整个社会的就业压力在一定程度上就能得到缓解。因此，适时开征社会保障税是完善鼓励就业的税收政策必不可少的一环。
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